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建设以人民代表大会为平台的法治民主

发布时间:2019-08-16 18:34:39

胡锦涛总书记在 七一 讲话中,全面总结了我国在发展社会主义民主政治上的重大进展,具体体现在废除干部终身制、大众有序政治参与、多党合作、行政民主、法律体系以及监督制度等方面。但是,不容回避的是, 社会主义民主政治的具体制度方面还存在不完善的地方 。因此,完善社会主义民主政治的路径还在于制度建设。制度是多方面的,关键是寻找我国民主政治的制度起点,以及由这个起点而派生出来的重要制度安排。

制度起点:人民代表大会制度

笔者认为,完善社会主义民主政治的起点首先还必须回到作为我国根本政治制度的人民代表大会制度。在理论上和宪法上,人民代表大会制度既是保证人民当家作主的根本制度,也是体现人民意志得以实现的法治意义上的根本制度。在政治过程中,人民代表大会是利益偏好少的一种利益聚合机构。比较而言,政治过程中的其他行政部门则难免带有部门利益,有的甚至演变为机构性利益集团。为此,加强能体现大众意志的人民代表大会制度的制度建设,是完善社会主义民主政治的逻辑起点。

和任何国家的立法机关一样,人民代表大会的主要功能也包括立法权、决定权以及监督权,而监督权是否到位,是衡量一个立法机关权能的主要的指标。我们过去习惯认为,中国的主要问题还是发展,发展就要讲速度,讲速度就不能有部门间的 扯皮 ,人大的监督权被认为拖了政府工作的后腿,是 扯皮 。改革开放 0多年后的今天,我们必须抛弃这种基于特定历史阶段而形成的所谓的 扯皮 观念。我们早已看到,追求速度一方面给我们带来了很多福利,同时也给我们带来不胜枚举的后遗症。如果说在我们一穷二白的时候片面追求速度是可以理解的,那么在国强民富的今天,依然因为速度、效率的考量而不要部门之间的监督就不符合科学发展观了。相对于西方发达国家,我们在很多方面依然是落后的,但决不能以此为理由而不加强监督制度的建设。何况,落后与先进永远是一对相对的概念。毋庸置疑,中国应该进入了综合发展和协调发展时期,而这里的协调发展,就是改变强行政弱监督的结构性弊端,加强监督部门的制度建设。

履行监督功能就要有专门的监督部门,即应该主要依靠人大常委会的专门委员会去监督。专门委员会的设置原则应该是与监督对象放任对应性,即除了人大常委会自身运转所需要的机构,如立法委员会或法制工作委员会外,有什么政府部门就应该设置什么样的专门委员会,做到对相应的政府部门的人与事的监督。

目前,政府部门那么多而人大常委会专门委员会又那么少,这种现状不可能使政府权力受到相应的约束和监督。因此,必须在有计划、有步骤地增加常委会的作用时,还应该有计划、有步骤地实现人大常委会委员和专门委员会委员职业化。

派生性制度:司法体制和行政体制

仅有监督机关的建设是不够的,还必须认识到改革司法体制和行政体制的重要性和迫切性。

人大的立法既为了实现国家意志,也为了保护公民的权益,是 国家性 与 公民性 的统一。尽管法学界一直存在工具主义和权利主义之争,但是不容置疑的是,没有 国家性 的法律,公民的权益就不能得到有效保护,尽管有时一些体现国家意志的法律可能会侵害公民个人权益。

中国实行单一制政体,即中央集权制,作为政体延伸的司法体制也应该是中央集权的。但是,政体上的单一制并没有相应的司法体制的集权性,因为中国的司法体制是按地域设置的。地域性设置原则必然体现为管理上的地方性,即不但法院法官的身份由地方党委和地方人大决定和确认,连法官的工资也来自地方财政。这样法院的 独立审判 就会受到质疑。当法院的公正性受到质疑并进而沦为地方保护主义的工具时,其后果一方面在侵蚀着国家权威,一方面在动摇着公民对司法公正的信心并进而导致对执政的公正性的怀疑。因此,为了加强国家权威,增强执政的公正性,必须对现行的司法体制进行改造。司法体制改革要达成两个目标:减少司法的地方性,提升司法的国家性;克服国家权威的碎片化,提升国家权威的整体性。

而与司法体制相比,行政体制同样需要更大的力度去革新。行政体制改革的滞后为利益集团政治提供了温床,而社会结构的利益集团化是社会不公正的根本原因。作为国家代表的政府部门,本应是公共利益的代表者,但官员并不必然是公正无私的 道德人 ,反而具有追求自身利益化的 经济人 特征,并由此产生了利益集团政治。进一步的行政改革已经非常迫切、必要。因此,党的十七大政治报告明确提出实行大部门制。

在实行大部门制的同时,立法体制必须改革。在全国人大常委会成立立法室,专门负责各种法律的起草工作,取消各行政管理部门的法律起草权,它们的立法权限只限于为执行法律而制定的规则。这些制度建设,可以减少部门或机构型利益集团之间利益纷争,消解这类利益集团用法定的国家权力而扭曲公共政策、侵蚀公共利益的行为,规避机构型利益集团利用立法过程中的信息、权力优势,谋求自身利益,置国家利益与公共利益而不顾的行为。

以人民代表大会为平台

人民代表大会制度以及一府两院体系的改革与完善,必将把我国的民主政治推向一个新阶段,即法治民主。笔者认为,无论是选举民主还是协商民主,都是人民施行民主权利的具体形式,是民主这个深层政治制度的表层形式。作为深层的政治制度意义上的民主,就不单单是老百姓如何行使权利的问题,更重要的还有那些既约束政府也约束百姓的规范和制度。这就是法治。因此,民主只能是法治民主。

法治民主 的基础性制度是一个相对完善的法治体系。法治体系或者说依法治国的制度架构,至少包括前述的作为立法和监督机关的人民代表大会制度,作为司法执法的司法体制和作为行政执法部门的行政体制。三者相互联系相互支撑,构成三位一体的有机整体。故而,在法治体系的建设过程中,立法和监督体制、司法体制和行政体制的改革应该协同并进,仅在单一领域内追求改革效果必然会有违改革设计的初衷。

比较政治研究发现,尽管各国的民主形式有差异,尽管有这个主义那个主义下的民主标签,但相对健全的民主政治一定是法治民主,其他的说法都是意识形态。在中国,人民代表大会制度既是根本政治制度,也是我们认识民主政治的逻辑起点,因此我们的民主政治应该是 以人民代表大会为平台的法治民主 。

(作者系中国人民大学国际关系学院政治学教授)

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